2013-09-25

總長亂來 總統亂搞

我國憲政體制屬於總統與行政院長分享行政權之「二元行政首長模式」。行政院乃憲法本文明定的最高行政機關,惟倘若涉及國家安全有關大政方針,亦即國防、外交、兩岸關係及國家重大變故等部分,則依憲法增修條文規定,劃歸為總統職權。

承上,犯罪的偵查訴追,屬國家刑罰權的一環,由行政院下轄的檢察機關所執掌,這部分並非總統職權所能置喙過問。若檢察機關發覺有犯罪嫌疑,在偵查過程裡應嚴守「偵查不公開」原則,不得恣意洩漏案情;若認已達起訴門檻者,自應依法提起公訴。若起訴前有事先知會上級的「特殊需要」,基於行政一體原則,檢察機關報告對象,亦應係最高行政首長為是。

日昨,檢察總長黃世銘於立法院備詢時大方自承,八月三十一日及九月一日兩次直接跳過行政院至總統官邸,報告與總統憲定職權無關、況依法應予守密的偵查中監聽情資,而行政院長江宜樺「事後」才獲悉相關報告。馬總統此舉,顯逾越憲政分際,嚴重侵奪行政院憲定職權。更淺白地說︰「這不是毀憲,那什麼才是毀憲?」

2013-09-24

憲政危機與憲改契機

總統馬英九發動「九月政爭」,不僅造成政壇高度動盪,同時也引發諸多亟待釐清的憲政疑義。在現行憲政體制下,總統的實權僅及國防、外交及兩岸等國安大政方針,行政院才是最高行政機關。有關犯罪的偵察、追訴,應屬行政院下轄之檢調等相關機關執掌,與總統並無關連。回顧本月八日總統府記者會,馬總統親自斥責立法院長王金平涉嫌關說的場景,行政院長江宜樺猶如宮女般枯坐一旁,任憑馬總統越權演出,其作為憲法最高行政機關首長的地位,可謂蕩然無存。

憲政體制是國家運作的基礎規範,猶如大樓的地基鋼骨,理應審慎設計。現行憲法體制隨意拼湊西方憲政原理與蘇維埃民主集中制,先天上本就問題重重,再加上隨台灣民主化與總統直選後,憲法雖經多次增修縫補,惟依舊破綻百出,猶如違章建築,岌岌危矣。這一點連馬總統自己也知之甚詳。二○○八年總統大選時馬蕭「民主改革」政見,其中即提出「實現權責相符的中央政府體制」主張,具體承諾「擬於總統及立法院改選兩年後,成立憲法評估小組,檢討現行憲法的優缺點及國會減半後的議事成效。」並進而宣稱「如果朝野能有普遍共識,將推動進一步憲政改革,以回應國人對憲政秩序期待」。遺憾的是,或許扮演「有權無責超級大總統」太過迷人,當年那些憲改選舉支票,早已被置諸腦後。

「九月政爭」是憲政危機,也可是推動憲政的契機。為求國家長治久安,台灣人民應思考是否勇於拋開劣質憲政體制束縛,為台灣量身打造一部符合現代憲政思潮、人權理念及符合台灣現狀需求的嶄新憲政體制?具體而言,目前迫切的憲改課題,在中央政府組織方面應至少包括以下三點:

一、總統權責的釐清:「九月政爭」導火線乃隸屬行政院的特偵組跳過行政院,直接跑去跟總統打小報告。反映在憲政體制上,恰凸顯總統與行政院的職權劃分一向混淆,經常導致總統作決定,行政院長背黑鍋,甚至跟免洗碗筷一般,用完即拋,此種「有權無責」現象非民主常態。未來憲改時可考慮將行政院長改為幕僚性質的國務卿,中央最高行政機關則改為總統,所有中央行政機關盡歸其指揮,藉此貫徹行政一體以及權責相符原則。

二、國會制衡力量的強化:現代國家裡,國家任務大幅擴張,行政權力大增已是無可避免的宿命。由人民直選而出,代表人民監督制衡行政權的國會,其角色更加吃重。遺憾的是,現行憲法賦予國會監督制衡的權力並不完整。未來憲改時除應賦予國會完整的國會調查權外,同時亦應擴大法制局編制,並同時增設預算局,藉此強化國會制衡力量。

三、考試院、監察院的廢除:孫文獨見創獲的五權憲法比西方民主國家多兩權,猶如畫蛇添足。考試權性質上屬人事行政權一環,監察權又係割裂立法權而來,在現代政府組織精簡的風潮下,繼續維持此一耗費鉅額公帑、供養眾多委員、高官的龐大五院體制,早已與國情不符,未來憲法修改時應予一併廢除,俾重新建構契合三權分立原理之效率、嶄新憲政體制。

2013-09-15

憲政危機 亟待釋憲釐清

「九月政爭」發展至今,立法院長王金平之資格因台北地院作成獲准保留其黨籍之假處分而暫告確保。唯就憲法而論,具不分區立委身份之院長倘若喪失黨籍,是否即失去院長資格?此一攸關權力分立憲政秩序維繫的憲法疑義,仍亟待釐清。

民主政治就是政黨政治,國會本是多元意見折衝、協調場域。院長係由立委共同互選而來,其法定職責在於折衝、協調各方意見,秉持公平中立原則,維持國會秩序,處理議事,並綜理院務,地位超然。若認具不分區立委身分之院長一旦喪失黨籍,即失去院長資格,此種見解不啻意味總統、行政院長乃至於任何人若支配該黨,則同黨籍的立法院長旋將淪為聽其擺佈的奴僕。這種情況下,試問對立院院長維持議事中立的憲法誡命,應如何維持?國會制衡行政權之憲政機能,該如何發揮?有學者雖稱「九月政爭」尚無憲政危機,從憲法學觀點視之,此見解有待商榷。

立院院長最重要的功能在於:讓立院裡複數對立的意見,於議事過程裡都能被一視同仁、平等對待,確保分歧意見經公平、公正地討論妥協下,最後再依「多數決原理」進行價值抉擇。為統整各方意見,並維持議事順暢,立院院長本應超然公正,殊難一昧迎合所屬政黨的政治偏好與具體黨紀指令。憲法對立院院長超然公正之要求,應不下處理個案審判的法官。基於「舉輕明重」法理,筆者認為立院院長更應超出黨派以外,依法律並本於國會自治原則行使職權,不受任何干涉。

再者,參照釋字第331號意旨,全國不分區民代既非由區域選民選出,自無從由原選區選民罷免之。憲法第66條既已明定立院設院長、副院長各一人,由立委互選。稟持同旨,立院院長既非由政黨指派,而係由立委互推而來,其法律地位迥異於一般不分區立委。縱令有不適任之情事而有迫其去職的必要,程序上也應依憲法第66條規定,由立委互選繼任院長取代,如此方符議會民主制度對國會議長超然公正性要求之憲法本旨。豈容身兼該黨主席身分之現任總統,藉由對考紀會的「實質影響力」,恣意以撤銷黨籍手段,輕率拔除之?

本件訴訟未來不管如何演變,此一憲政疑義終將難以迴避。為維持憲法秩序,並及時保護普通法院免於陷入政治漩渦,一旦有人提出釋憲,素有「憲法守護者」美稱的大法官們,該是勇於接招的時候了!

2013-09-09

國防,崩壞中

洪案發展迄今,國民矚目的焦點已漸從「個案真相追求」及「軍法回歸司法」兩大課題提升至關注洪案對台灣整體防衛實力的負面影響。上個月底總統馬英九雖曾公開表示洪案對募兵制的影響「不大」,惟觀乎近日商業週刊、聯合報不約而同地刊登嘲諷募兵制崩壞的相關漫畫,總統先生顯然低估了問題的嚴重性。

筆者近年已屢次撰文指出,根據國防部二○○五年「兵役制度說帖」,依國軍長年招募志願役軍、士官工作所遭遇各種困難的經驗,並考量國防安全、後備動員、文化背景、社會環境、價值觀念、政府財力等因素,現階段台灣並無採行全募兵制的足夠條件。縱使沒有洪案發生,馬政府為兌現競選政見而強推的全募兵制,早已對國軍兵源造成鉅大衝擊。洪案一出,當軍中的積弊頑習被輿論媒體拿顯微鏡逐一檢視後,不僅讓國軍長久以來堆砌的正義、親民、愛民的形象一夕破滅,也連帶使搖搖欲墜的全募兵制朝全面崩壞方向加速前進。

析言之,為實現馬政府二○一五年實施全募兵制的目標,國防部基本上採取「銀彈」攻勢,包括:高起薪、低學歷門檻、名目繁多的各種補助與月退俸等諸多優渥條件,藉以利誘青年從軍。原本國軍規劃今年要招募兩萬八千餘人,但到七月底止,僅招到四千餘人。連國防部都不得不承認,招募人數與規劃有相當距離,確實是警訊。其次,根據近三年統計,即使在經濟低迷、年輕人失業率居高不下的惡劣就業環境下,誠如前述國防部說帖精闢分析,縱使政府灑再多的公帑拍廣告、作文宣,然而多數國民仍視服兵役、從軍為畏途。再者,兩岸近年密切熱絡交流後,國軍敵我意識急速淪喪。一會退役老上將稱「國軍共軍都是中國軍」,一會政戰少將退伍轉任的花蓮民政處長歡送新兵入伍時稱「兩岸統一是必然的」,年輕民眾漸失投身軍旅,捍衛台灣獨立自主地位與國家安全的激情與鬥志,莫怪志願役士兵的招募人數達標率年年下滑,從二○一○年的六成五,到二○一一年的五成,去年更只有四成七。總之,在洪案發生前,軍旅生活早非多數青年嚮往的職業選項,洪案後民眾對軍方的反感達到高峰,此時馬政府仍要強推全募兵制,在年輕人不願從軍狀況下,今年志願役士兵招募人數的達標率,勢必持續向下探底。

馬政府執意強推全募兵制,惟國民卻對軍隊的信賴感卻已跌至新低,結果將會如何演變?答案呼之欲出,亦即:台灣國防力量的全面崩壞。誠如美台商會(US Taiwan Business Council)會長韓儒伯(Rupert Hammond-Chambers)曾於今年八月十五日投書華爾街日報指出:「如果沒有可靠的國防,台灣有一天可能被迫接受北京的條件去統一。」大哉斯言矣!試想倘若台灣一旦失去國防屏障,於被強迫的情況下跟北京談統一,你我的日常生活將產生何種變化?你我的人權保障水準會前進還是後退?香港特別行政區現況,可為殷鑑。

2013-09-01

完全定價能力 鬼扯市場機制

馬政府堅持電價上漲,一再辯稱此舉乃「反映成本」,並反覆重申「市場機制」概念來支持漲價的正當性。但,只要具備經濟學基本素養的國民都知道,台灣的電力市場大抵屬獨占狀態,台電享有完全定價能力,可將諸如:備載電力過高導致過度投資、高價購電、高價購天然氣及人事成本過高等公司內部經營的腐敗與無效率,輕鬆轉嫁給外部的消費者承擔。所謂市場、成本之說,徒具虛偽性與欺瞞性。

政府應以服務人民為首要任務。國營事業設立雖有特定政策目標,然而最終係為創造全民福祉而存在,國營事業管理法第二條遂明定「國營事業…以便利人民生活為目的」。電力為民生基本物資,每次上漲往往造成其他物價連動上揚,衝擊社會甚鉅。為照顧民生,政府於財政能負擔範圍內,電力價格應維持穩定,即便虧損,也是無可厚非。誠如有經濟學者指出,以經濟福利極大為考量的公營事業,特別是無效率的公營事業,很可能須維持在虧損狀態下營運,才會是最適當的。

遺憾的是,行政院江院長似乎只對經濟官僚們言聽計從,不從健全台電體質、提升經營效率、有效降低成本等方向舒緩台電虧損問題,反廉價地擁抱以漲價為實質的「健全電價政策」。如此本末倒置、棄黎民百姓生計不顧的民選政府,國民何來幸福感可言?