閣揆同意權 歷史回顧

國民黨版修憲案日前出爐，毫無意外地，黨政層峰所念茲在茲者，既非擴大青年參政權，亦非強化憲法人權條款，而係主張恢復閣揆同意權，使未來總統提名的行政院長，必須受制於立院多數黨的意志。

回顧歷史，早在二○○五年九月，當時的台北市長馬英九即以取消立院對閣揆同意權造成立院對政院監督職權不能相副為由，主張未來若修憲，應先恢復立院閣揆同意權云云。接著於二○○六年五月，針對憲法無閣揆同意權，致總統未任命國會多數任行政院長的問題，馬英九認為這點可用所謂「信任投票」取代，當時甚至具體承諾，倘若國民黨執政，可將行政院長人選提到立院信任投票，建立憲政慣例，不必另外修憲。

饒富趣味的是，隨著二○○八年國民黨取得總統與國會多數之完全執政地位，恢復閣揆同意權主張就如同潛艇般地神秘潛航。直到近六年後，國民黨二○一四年底九合一敗選，馬英九狼狽辭去黨主席一職為契機，這艘神秘潛艇才又再度浮出水面，甚至國民黨籍立委賴士葆等卅三人早已於去年十二月火速連署提出相關修憲案。

梳理近十年國民黨提出恢復閣揆同意權的時機，箇中奧義相當簡單：當民進黨執政，則強調立院以閣揆同意權作為制衡總統武器的必要性；當國民黨執政，就算立院多數也是同黨，不管是閣揆同意權抑或信任投票連提都不提，一切只要乖乖服膺黨政層峰英明領導即可。二○一六年總統及立院大選將屆，閣揆同意權此時再度浮出，背後赤裸的政治鬥爭與權謀算計，還不昭然若揭？

刊於：自由時報/自由廣場/2015-3-31

宗教王國 法外之境？

從內湖開發案爭議為契機，有關慈濟基金會特權辦學、施壓媒體等諸多爭議，近來廣受社會關注，尤其是財務黑箱、勸募資金流向不透明的質疑，更是成為輿論聚焦話題。

若從收入面加以觀察，營利事業與宗教團體最大的差異，在於前者係依賴提供消費者商品或服務而取得對價，獲取利潤；至於後者，則常透過傳講者要求或鼓勵信眾履行「有利教務發展之行為規範」，並獲得宗教發展所需的財物或利益。蘇銘翔律師在其2002年所著《「宗教取財」與詐欺罪之研究—以社會利益說及政教分離為理論基礎》碩士論文即舉例指出，如佛教則常透過法師傳講六道輪迴及三世因果論要求信徒供養法師、興建佛寺以於今生獲得福報，來生轉世成為智慧富貴之人。若干新興宗教亦販賣蓮座、靈骨塔或發光照片等具有使親人亡靈超生的法力，以使信徒出資購買。至於基督教，則常透過牧師傳講聖經瑪拉基書第3章第10節「萬軍之耶和華說，你們要將當納的十分之一，全然送入倉庫，使我家有糧，以此試試我，是否為你們敞開天上的窗戶，傾福與你們，甚至無處可容。」要求信徒必須將收入的十分之一奉獻給所屬教會。無可諱言，透過來自於信眾無對價關係的勸募，乃所有宗教團體的帳本裡最主要的收入來源之一。

目前規範宗教的相關法律僅有監督寺廟條例，而且是1929年在中國制定，年代久遠，內容簡略，也僅規範佛、道兩教，其他宗教類別尚不包括在內，有違宗教平等及國家中立原則。部分條文更於2004年經大法官解釋宣告違憲，顯見我國有盡速制定一部全新宗教團體法之必要。遺憾的是，無論是行政院或立法院，大抵對宗教團體法的制定一向抱持消極曖昧態度。於本屆立法院完成審議相關草案的可能性，恐怕也微乎其微。

持平而論，在憲法保障宗教自由與宗教平等意旨下，如何妥善立法規範宗教團體運作，這本來就不是一件簡單任務。尤其在台灣「三步一廟」、「五步一堂」、「大師滿街跑」的特殊東方風土環境下，有關宗教團體資金捐募、管理乃至透明化，更是超高難度的挑戰。誠如已故公共政策學者孫本初教授2004年所著〈我國非營利組織未來初探：以慈濟功德會發展為例〉（人事月刊，第39卷第3期）一文深入剖析，在西方基督教之性惡論傳統，使得政治結構設計多採取分權制衡體制，以限制獨裁者出現。而非營利組織的出現，雖然給予免稅等待遇，但同時也將其透過法令納入政府的管理中。在東方，宗教型非營利組織扮演著神聖化的角色，在人民厭惡政府管理的傳統中，非營利組織常常挾其神聖性而試圖脫離政府的管理，形成自己的宗教王國。承此，為何宗教團體法長期陷入立法怠惰困境？答案恐怕與宗教團體強大的「政治遊說力」脫不了關係。

孫本初教授語重心長提醒：慈濟在證嚴法師指引下，確實扮演福國利民角色，惟其畢竟需要主事者高度道德情操。針對類似組織實不能仰仗人治之慈悲，而應將其導入政策規範當中才是，否則恐怕難以杜絕假宗教之名行詐騙之實者。大哉斯言矣！沒有一部規範完善的宗教團體法，類似爭議只會繼續滋生，直到永遠。

刊於：民報/專欄/2015-3-24

法院體制：被遺忘的憲改課題

查閱立法院議事系統，截自本月23日止，本屆立委連署提出的憲改草案總計15案，其中涉及憲法本文的提案有4案，其餘則為增修條文的修改。另外就內容而論，目前觸及的憲改課題大抵包括：降低投票年齡、人權條款擴充、降低修憲門檻、廢省、廢考試院、監察院、增加立委席次、立委得兼任官吏、恢復立院閣揆同意權、修改增修條文前言…等。在這波可謂琳瑯滿目的憲改提案裡，一向飽受民間批判、公信力低落的法院體制，究竟應如何妥善變革為妥？這個重要的憲改課題，迄今遲遲未見主要政黨乃至立委提出高見。

現行憲法第77條明定「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒」，第78條亦規定「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」。然而值得注意的是，在現行法制下，所謂「司法院」質變為只掌理法院行政業務，這種情形非但與司法院為國家「最高司法機關」的憲法意旨不符，更導致法院行政長年凌駕法院審判的怪現象，進而使人民對審判獨立的信賴產生合理質疑。

再者，由於司法院並非審判機關，另分設最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會，使終審機關成為「多頭馬車」，欠缺單一的終審機關，法律見解不易統一，徒增加人民困擾。此外，憲法本文規定司法院設置大法官解釋憲法，但並未明定設置憲法法院，使大法官解釋憲法仍採會議形式，不易呈現司法權的審判功能。況且現行憲法對大法官解釋的程序、效力等都未明確規定，而是委由立法院制定相關法律，這裡的「憲法沈默」也形成立法權不當干預違憲審查權的漏洞。法國人權宣言第16條揭櫫「權利之保障未臻確實，權力分立制度未予釐定之社會，不得謂為有憲法之社會」，明確指出近代意義憲法應有內涵。在我國當前憲政架構下如何確保法院獨立性，賦予法院制衡行政、立法的妥適權限，進而建立切合台灣現況的違憲審查機制，這一點當為不可忽略的憲改課題。

至於具體的憲改方向，筆者提出如下建議 : 首先應落實法院一元化理念，於憲法明定除憲法審判事項外，以最高法院為最高審判機關，摒除法院行政機關指揮干涉法院弊端。其次，有關違憲審查制度的設計，雖然在美國總統制下，司法審查採分散制，各級法院在審理個案時，均有法令違憲審查權，得不予適用違憲法令。但在第三波民主國家中，大多數國家設置憲法法院。在我國場合，憲法法院仍有設置必要，以發揮民主轉型期間維護憲政秩序的穩定功能。最後附帶一提者，我國近70年來法制上慣以「司法」泛指院、檢兩方，使得法院系統與檢察系統產生糾葛不清的複雜關係。迄今為止各級檢察署的中文全銜仍冠以各級法院之名（如臺北地方法院檢察署），但英文稱謂卻又刻意跳過法院不翻（Taipei District Prosecutors Office），以免貽笑國際社會，即為例證。為了澈底導正長久以來錯將權力分立體制下屬行政權的檢察機關混入法院的誤謬，未來在修憲時應勇於揚棄「司法」用語，而以「法院」加以取代。

刊於：自由時報/全憲盟觀點/2015-3-24

投票權怎麼下修：「簡潔明快」，還是要「整人」？

立法院修憲委員會預計於本月底開始運作，意味著暌違已久的憲改列車將正式啟動。由於本次修憲的公民複決必須搭配明年1月16日的總統暨立委大選，因此今年6月15日乃這波憲改工程的「臨界點」。於僅有2個多月的短促時程中，關於降低投票年齡至18歲部分，由於各政黨已有共識且不涉及體制過大變動，普遍被認為是最有可能擠上今年這班憲改列車的修憲提案之一。然而應如何進行具體憲法條文修改為妥？在立法技術上立委諸公見解仍有分歧。

查目前立法院針對降低投票年齡的修憲提案計有4案，其中有3案以提出「憲法第130條條文修正案」處理，簡潔明快將法條內的20歲降至18歲。另有1案則主張以「憲法增修條文第1條之1條文修正案」處理，其中第1項先昭告國民年滿18歲有選舉權，第2項再拖泥帶水地回頭對憲法第130條進行「死亡宣告」，亦即所謂的「停止適用」。兩相比較，即便是沒有受過科班教育訓練的法律素人，亦應能清楚分辨以前者處理方式為妥。換言之，憲法既然是一國的最高與根本大法，對於一般人民而言，最好是明確易懂，體系清楚。這樣對於解釋者或適用者而言，都可減少不必要的誤解或爭執。修憲乃依據憲法典本身規定程序，對憲法所加的變更（增補、刪除、追加）。倘若憲法條文內有不合時宜之處需要修正時，立法技術上以新修正的條項文字直接取代舊有條項文字，方符常理，同時這也是絕大多數國家所採取的正統修憲方式。

至於後者，亦即我國採取所謂「保留憲法本文不動」，而「附加增修條文」的方式，自1991年以來即延續至今。惟誠如憲法學界長久以來批判，從現代比較憲法學觀點視之，類似美國憲法增補條款（Amendments）的修憲方式，必須是憲法本文與增修條文共同構成整部憲法；反觀現行憲法卻以增修憲法條文方式，來增訂違反憲法原文的條項，且更進而凍結憲法原文的效力。骨子裡與過去「動員戡亂時期臨時條款」有頗多雷同。於此冠以「增修憲法條文」之名，卻做「同語異義」的移植繼受，實乃混淆民眾視聽的欺瞞之舉。

再者，從憲法常識的普及化而言，這種憲法典外增刪的修憲方式堪稱「整人」。即便將憲法條文閱讀完畢，人民依舊無法理解憲法規範內容為何？其中究竟那些條文因「停止適用」而遭宣告死亡，還必須仔細反覆對照增修條文內容，方知分曉。要之，所有憲法規範無法在一部完整的憲法典裡忠實呈現，不僅形成條文的重複累贅，體系的支離破碎，更影響憲法規範體系的明確性，增加人民閱讀與理解憲法的困難度，將使人民因不易理解憲法規範內容而導致憲法意識降低，進而逐漸失去憲法感情。對於人民的憲法意識與憲法感情的維護而言，都產生非常壞的負面影響，這種與時代脫節的修憲方式，早應斷然揚棄。

綜上所述，此次修憲若欲降低投票年齡，最合理的選項應是直接將憲法第130條條文裡原定的20歲下修改為18歲，而非疊床架屋另立新的增修條文處理。如此作法不僅符合全世界絕大多數國家所採行之修憲方式及立法技術，同時亦可以減少人民閱讀或理解憲法的困難。草成此文，萬望立委諸公明鑑！

刊於：自由時報/全憲盟觀點/2015-3-12

再怎麼野蠻，也不能拿公帑蓋媽祖像

澎湖縣政府於今年二月間宣布「大倉島媽祖文化園區」暫時停工。據報載，白沙鄉當地人士於本月三日召開記者會表示抗議。其中中國國民黨籍縣議員宋國進更以「再怎麼野蠻也不能把媽祖消滅掉」云云，嚴詞批判縣府之停工舉動。如所周知，台灣各類傳統信仰廟宇密度極高，興建各式戶外巨型神像，亦蔚為時下風潮。若建造巨型神像與相關設施經費來源俱由信徒奉納積累，在符合相關建築、環保、景觀等諸多法令前提下，屬私法自治範疇，本於宗教自由原則，政府本不得恣意干預。惟若建造巨型神像乃至附屬設施乃政府本身，而經費亦來自納稅人公帑時，這種「公帑造神像」行為應否容許？即是值得深思的憲法話題。

關於宗教平等與宗教自由，憲法層次上直接規定僅有憲法第七條「中華民國人民，無分宗教在法律上一律平等」以及第十三條「人民有信仰宗教之自由」，規定簡陋。直到釋字第四九０號解釋才明確闡述信仰宗教自由係指「人民有信仰與?信仰任何宗教之自由，以及參與或參與宗教活動之自由；國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益」。接著釋字第五七三號解釋理由書中，大法官進一步指出「憲法保障人民有信仰宗教之自由，係為維護人民精神領域之自我發展與自我實踐，及社會多元文化之充實，故國家對宗教應謹守中立及寬容原則，不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益」 、「…且憲法第七條明文規定：『中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。』是國家如僅針對特定宗教而為禁制或畀予不利益，即有悖於宗教中立原則及宗教平等原則。」

回顧歷史，在封建專制時代，朕即國家，國產即家產，該如何動用公帑，悉由獨裁帝王、終身制總統乃至附隨之統治集團統治者獨斷獨行，並無憲政體制可言。鄰國日本奈良縣東大寺現存大佛神像一座，應作如是觀；至於聞名遐邇的彰化縣八卦山大佛，亦復如是。然而時至今日，謹守政教分離、宗教平等與保障宗教自由概民主憲政體制的基本誡命要求，政府權力不得逾越。澎湖縣於前任縣長王乾發任內所推動的「大倉島媽祖文化園區」計畫，相信無人否認乃宗教色彩極為濃厚的設施，政府公然拿公帑蓋媽祖巨神像，縱使一時受到鄉親歡迎、信眾期待，仍與宗教平等、宗教中立原則背道而馳。縱使相關預算形式上經縣議會審議通過，亦屬欠缺正當性的違憲行徑。

澎湖縣政府此次勇敢向前朝遺留的違憲公共工程說「不」，斷然宣布暫時停工，值得嘉許。文末，據聞澎湖縣政府將於本月底決定媽祖文化園區存廢，相信縣府屆時定能作出最符合憲法意旨、財政紀律、環境永續乃至縣民福祉的政治判斷！

刊於：台灣時報/專論/2014-3-10