2013-09-24

憲政危機與憲改契機

總統馬英九發動「九月政爭」,不僅造成政壇高度動盪,同時也引發諸多亟待釐清的憲政疑義。在現行憲政體制下,總統的實權僅及國防、外交及兩岸等國安大政方針,行政院才是最高行政機關。有關犯罪的偵察、追訴,應屬行政院下轄之檢調等相關機關執掌,與總統並無關連。回顧本月八日總統府記者會,馬總統親自斥責立法院長王金平涉嫌關說的場景,行政院長江宜樺猶如宮女般枯坐一旁,任憑馬總統越權演出,其作為憲法最高行政機關首長的地位,可謂蕩然無存。

憲政體制是國家運作的基礎規範,猶如大樓的地基鋼骨,理應審慎設計。現行憲法體制隨意拼湊西方憲政原理與蘇維埃民主集中制,先天上本就問題重重,再加上隨台灣民主化與總統直選後,憲法雖經多次增修縫補,惟依舊破綻百出,猶如違章建築,岌岌危矣。這一點連馬總統自己也知之甚詳。二○○八年總統大選時馬蕭「民主改革」政見,其中即提出「實現權責相符的中央政府體制」主張,具體承諾「擬於總統及立法院改選兩年後,成立憲法評估小組,檢討現行憲法的優缺點及國會減半後的議事成效。」並進而宣稱「如果朝野能有普遍共識,將推動進一步憲政改革,以回應國人對憲政秩序期待」。遺憾的是,或許扮演「有權無責超級大總統」太過迷人,當年那些憲改選舉支票,早已被置諸腦後。

「九月政爭」是憲政危機,也可是推動憲政的契機。為求國家長治久安,台灣人民應思考是否勇於拋開劣質憲政體制束縛,為台灣量身打造一部符合現代憲政思潮、人權理念及符合台灣現狀需求的嶄新憲政體制?具體而言,目前迫切的憲改課題,在中央政府組織方面應至少包括以下三點:

一、總統權責的釐清:「九月政爭」導火線乃隸屬行政院的特偵組跳過行政院,直接跑去跟總統打小報告。反映在憲政體制上,恰凸顯總統與行政院的職權劃分一向混淆,經常導致總統作決定,行政院長背黑鍋,甚至跟免洗碗筷一般,用完即拋,此種「有權無責」現象非民主常態。未來憲改時可考慮將行政院長改為幕僚性質的國務卿,中央最高行政機關則改為總統,所有中央行政機關盡歸其指揮,藉此貫徹行政一體以及權責相符原則。

二、國會制衡力量的強化:現代國家裡,國家任務大幅擴張,行政權力大增已是無可避免的宿命。由人民直選而出,代表人民監督制衡行政權的國會,其角色更加吃重。遺憾的是,現行憲法賦予國會監督制衡的權力並不完整。未來憲改時除應賦予國會完整的國會調查權外,同時亦應擴大法制局編制,並同時增設預算局,藉此強化國會制衡力量。

三、考試院、監察院的廢除:孫文獨見創獲的五權憲法比西方民主國家多兩權,猶如畫蛇添足。考試權性質上屬人事行政權一環,監察權又係割裂立法權而來,在現代政府組織精簡的風潮下,繼續維持此一耗費鉅額公帑、供養眾多委員、高官的龐大五院體制,早已與國情不符,未來憲法修改時應予一併廢除,俾重新建構契合三權分立原理之效率、嶄新憲政體制。