性產業政策的回顧、現況與前瞻

前言

    喧騰一時的「致中召妓疑雲」已隨其高票當選高雄市議員而大抵落幕。然而隱藏在此八卦新聞後涉及「性產業」政策的難題，卻更有嚴肅探討的價值。特別是2009年11月司法院釋字666號解釋（以下簡稱釋字 666 號）宣告社會秩序維護法（簡稱社維法）「罰娼不罰嫖」條款違憲，並宣告於本解釋公布日起至遲於2年屆滿、亦即最遲到2011 年 11 月前將失去效力。由於該法條失效的最後時點仍為馬政府執政期間，屆時又適逢國會與總統選舉白熱激戰階段，是以馬政府可能會採取什麼政策方向？而在野黨屆時如何因應為妥？朝野兩黨對此課題的態度，或許會對2012年的選舉產生不可預見的影響。爰此，本文擬就此議題的回顧與現況進行來龍去脈式的鳥瞰。

1997北市府廢娼：綠色執政迄今仍難擺脫的背後靈

    從黨外到進入議會乃至於取得地方或中央執政權，不論是哪一類型之草根第三部門/非營利組織，對於民進黨而言大致都發揮了或多或少的助力。惟其中亦有例外的情形，自1997年陳水扁市長宣告廢娼政策以后集結，以「日日春關懷互助協會」（以下簡稱日日春）為中心爭取性工作者權益的民間草根力量，反成為綠色執政迄今仍難擺脫的背後靈。

    詳言之，1997 年 1 月當時台北市陳水扁市長在議會質詢時接受蔣乃辛、秦慧珠、林晉章、陳學聖、李慶安等國民黨籍市議員質詢。市議員質疑陳水扁在立委任內支持廢除「金門八三一」，為何在市長任內繼續核發妓女證。陳市長遂當場宣布不再發妓女證，廢娼政策從此定調，使得綠色執政成為日日春及其他支持的社會團體所批評的對象。在2000 年政權輪替後，由於陳總統仍不改變陳市長時代的廢娼政策。是以此後8年間，日日春持續指摘民進黨「反娼惡行」不斷，如2004年內政部在割喉選戰中提出娼嫖都不罰騙票，但之後沒有下文；2006 年民進黨全代會廢派系爭議，王幸男表示「派系和公娼一樣不該存在」，日日春抗議用政客的派系來「污名公娼」；2006年9月日日春到行政院抗議，指摘行政院蘇貞昌院長「拚治安」導致性工作者生存權被剝奪。抗議者要求蘇院長為性工作者人權運動領導者官秀琴（官姐）自殺身亡一事負責，並揚言：如果蘇院長仍執迷不悟，不排除發動「倒蘇」。

    其中應特別注意的現象是， 2008 年政權再輪替，即使失去政權的民進黨卻仍難擺脫日日春的指摘。例如：2008 年 8 月 18 日民進黨立委張花冠「政治圈像妓院」的發言激怒了日日春。隔日，日日春便在民進黨中央黨部前召開記者會，批評此言侮辱性工作者。記者會結尾的口號則是：「政壇密室分贓，不如妓院交易清白；阿扁洗劫人民，不如性消費者誠實」。爾等對綠色執政怨念之深刻，由此可見。


釋字 666 號前的相關法制與現實

    性工作的核心乃性交易關係，係當事人一方以金錢或其他財產權為對價支付他方合意性交的行為（為行文簡便，以下仍將雙方權稱娼嫖）。社維法第80條規定，有下列各款行為之一者，處3日以下拘留或新臺幣3萬元以下罰鍰：一、意圖得利與人姦、宿者。二、在公共場所或公眾得出入之場所，意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者。（第1項）前項之人，一年內曾違反3次以上經裁處確定者，處以拘留，得併宣告於處罰執行完畢後，送交教養機構予以收容、習藝，期間為6個月以上1年以下。（第2項）。質言之，前開規定僅將娼妓的賣淫行為作為行政法處罰的對象，至於嫖客部分，同法並無處罰規定，形成所謂「罰娼不罰嫖」現象。必須注意的是，此並非立法疏漏，1991年警政署於擬定的社維法草案時，對娼嫖原本都有處罰規定，不過送交立法院一讀時，罰嫖部分被立委刪除；二讀時雖有部分女性立委企圖翻案，最後表決仍遭否決 。換言之，「禁娼」與「罰娼不罰嫖」乃當時立法者的明確意向。

    在現實面而言，法律規定是一回事，市場供需又是另一回事。性交易做為人類有史以來最古老的行業之一，無論政治型態、文化風俗如何遞嬗，有關性交易的供需市場始終無法禁絕。在台灣，雖然社維法「禁娼」，而「掃黃」亦經常成為警方執法的重點要項，然而性交易的地下甚至半公開的市場，實則無處不在。

釋字 666 號的解釋意旨與對法政策的衝擊

    撼動社維法「罰娼不罰嫖」規定的，並非來自於藍綠任何一方的勢力，主要係歸功於兩位宜蘭地方法院法官於審理具體個案時，認為社維法有違憲疑義而聲請釋憲。在釋字666號裡，大法官雖一方面肯認性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍。然而社維法「僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇」。再者，大法官指出相關規定「既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，鑑諸性交易圖利之一方多為女性之現況，此無異幾僅針對參與性交易之女性而為管制處罰，尤以部分迫於社會經濟弱勢而從事性交易之女性，往往因系爭規定受處罰，致其業已窘困之處境更為不利」，與憲法第七條之平等原則有違。然而，大法官鑑於相關法規範尚須相當時間審慎規劃，採取「違憲但定期失效」模式，規定社維法「罰娼不罰嫖」規定自本解釋公布之日起至遲於二年屆滿時，失其效力。

    有關娼嫖雙方與處罰的可能組合結果，大抵可用下圖分析之：

		娼
		罰	不罰
嫖	罰	A.皆罰	B.罰嫖不罰娼
	不罰	C.罰娼不罰嫖	D.皆不罰

    釋字 666 號所宣告違憲者，乃C模式「罰娼不罰嫖」違憲。至於制度該何去何從，此事屬於立法裁量範圍，則留待立法者利用此緩衝期間妥善規劃。是以目前政策可能的走向，刪除C模式後，只剩下A模式「皆罰」、B模式「罰嫖不罰娼」（瑞典模式）、D模式「皆不罰」..等三種模式。每種模式雖能提出一套理論基礎來支持，卻也能預料將面臨不同的反彈。簡而言之，若採取A模式，等於走回 20 年前警政署草案的老路，必飽受爭取性工作者權益團體的嚴厲批判，另一方面對對性服務有消費需求的潛在民眾而言，也是非常失分的選項。B模式是一種深具北歐特色的特殊管制模式，雖不罰娼，但對嫖客開罰，同樣會對市場交易造成負面效果，因此A模式的疑慮也會在B模式產生。若採D模式，則所導引的方向，就是性產業合法化這個頗符合人權保障概念，卻具社會爭議性與選舉敏感性的結果 。最後，還有一種可能性，就是「什麼都不選」，亦即政府任由社維法第80條失效而不處理，不過這樣一來將立即遭致漠視釋憲結果、行政怠惰的批判，對於講究依法行政外觀包裝的馬政府來說，照理應不太會走這條路。

    綜上所述，對馬政府而言，釋字 666 號的確是個不得不面對的燙手山芋。預先透露決策方向在政治上或許很容易失分，是以馬政府目前因應的方式，乃是暫且從程序面上著手建構「社會共識」。內政部將從今年 8 月起邀請相關部會、專家學者、民間團體等，召開「成人間合意性交易行為除罪化除罰化相關議題」公聽會，希望廣徵各界意見，研擬配套措施。公聽會議題討論的重點包括：對成人雙方合意性交易行為應否禁止或處罰、以及成人雙方合意性交易行為除罰化後，對交易地點是否應有所限制與規範，另外性工作是否須經過許可或登記，而有配偶者之性交易行為與刑法通姦罪的關係又為何。此外，成人雙方合意性交易行為除罰化與人口販運」及性剝削間的各種關係等議題 。

    最後值得注意的是，2009 年 4 月國民黨立委鄭麗文順勢提出社維法修正案，明定刪除現行「罰娼不罰嫖」規定，並針對成年、雙方自願性交易之性工作者不罰，以保障性工作者的工作權。這項提案已獲得十多名立委連署，跨過提案門檻，並廣受相關團體肯定。在這裡，吾人似乎可隱約察覺國民黨一方面有意將社維法第80條朝人權保障上的最佳選項，亦即D模式「皆不罰」修正，但另一方面又顧慮保守勢力批評，遂以女性立委領銜提案，藉以作為阻絕批評聲浪的防火牆。

代結論：在野黨的立場？

    從 1997 年陳市長採取廢娼政策以來，有關性產業的政策立場一向都是民進黨失分的弱點，但也有例外的時候。回顧 2008 年總統選舉，日日春趁此時機要求兩位總統候選人對此課題表態。相較於馬英九被形容為面對娼妓身段柔軟，對性產業政策認識也深刻，但無法踩立場的「不及格政客」，謝長廷支持廢除罰娼條款及性工作者的勞動權益的立場，倒是被日日春稱許是第一位總統候選人表態支持不罰娼，立場清楚，比起許多不敢表示立場、不願面對既存社會現實的政客，立場進步值得肯定 。但可惜以上肯定終隨敗選而逝。如前所述，1997 年陳市長廢娼迄今仍是民進黨在此議題上無法擺脫的背後靈。

    筆者認為，國民黨一面在行政部門採守勢，另一方面利用立法部門因應釋字 666 號順勢推動性產業合法化，乃國民黨當下可見的策略。而民進黨採取的立場為何，卻是筆者仍無法釐清的疑義。究竟在野黨要當無所事事、樂觀其成的旁觀者？傾聽底層人民聲音，積極提出對案協助法案更完善的參與者？滿口仁義道德的衛道者？見縫插針、逢藍必反的批判者？還是毫無主張，放任從政同志憑個人好惡隨意發言？作為一個負責任的在野黨，建議民進黨要能提出一套立場穩固，言之有物的論述為妥。